PPP项目｜最新详尽介绍-入库-运营-法律规范

前言

目前国内外大部分的公共服务项目，除了少数采用当地或中央政府投资采购这一传统模式，PPP（Public-Private-Partnership）模式占据了大多数。

什么是PPP项目，PPP项目的运营模式有哪些你知道吗？5分钟带你了解政府与社会资本合作，读过再也不会忘记。

本篇文章带你了解PPP项目。

Most of the public service programs, except a few invested by the local/central governments, are invested by the PPP （Public-Private-Partnership）model.

Here comes the question: what is a PPP program/model and how does it work? Take 5 minutes to read this article and then you will never forget it.

This passage gives you a brief review of the PPP program/model.

01.

什么是PPP项目？

PPP（Public-Private Partnership），是一个广义的概念，因时代和国家的不同而会有很多不同侧面的概念延伸。便于大家理解，它的基本解释如下：

“又称 PPP模式，即政府（即Public一方）和社会资本（Private一方）合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励 私营企业、民营资本与政府进行合作，参与 公共基础设施的建设。” （百度百科）

简单来说，政府不再全部出资投资建设大型市政工程项目，而是由企业负责大部分甚至全额的出资， 作为回报，允许此企业获得项目一定期限的运营和收益。

政府减少了财务的负担、提高了办事效率；社会资本方拿下了好的项目、名利双收；这是一个双赢的格局。

02.

为什么采用PPP模式

无论国内还是国外，提到PPP模式，不会离开一个词，下面会提到。

“ 物有所值 ” \ "Value for Money"

从宏观角度讲，国家机关 从“大政府”变成“小政府”，PPP模式的成熟为完善资本市场做出了重要的一步，是国家实现治理现代化的举措之一。

从中观角度看，要实现国家政治、经济体制改革，引入社会资本使财政系统更市场化。

从微观角度谈，2013-2014年英国统计的一组数据，可以更直观的理解“物有所值”的概念：如下图所示，根据2013年英国相关部门的统计，98%的PPP项目都可以在预算内竣工，而传统项目只有61%可以；相反，少于5%的PPP项目不会延期；而有大约30%-40%的传统项目会延期。

从公共工程的服务质量上来谈，使用者（民众）更认为PPP项目中，因为施工运营一体化，社会资本会考虑未来收益，所以会尽量让使用者拥有更好的体验。

各方都受益，就是“物有所值”这个词的来源。要证明项目是物有所值的，当地财政部或其下的政府与社会资本合作办公室需要出具一份《物有所值报告》（Value of Money Statement）。

除了社会资本加入，公共项目因有政府的参与，往往有很高的收益信誉，会吸引资本市场中投资者的资金流入。所以所谓的 “杠杆效应”就是指政府财政只出了较少的资金，撬动了大量来自资本市场的资金。

学者王守清提到，由于国际建筑业及项目交付模式的变化，以带子承包，特别是特许经营项目融资承揽基础设施、公共事业、资源开发等具有竞争优成功运用会取得较高收益。尤其在大陆地区，基建融资模式、政府控债和建筑业改革，倒逼工程承包商转型升级和参与PPP，这样可以：

1. 从项目上游赚钱，从项目管理和集成管理赚钱，

2. 延长公司业务和盈利时期，应对产业夕阳和波动。

03.

PPP模式中的角色

收益主要来源，当然就是广大的消费者咯。以能源（电力）项目举例，可以看到除了消费者在花钱，所有的角色都是赚钱的，用 一副漫画来描述：

（图片来自：应届毕业生网）

除了使用者付费，常见的回报机制还有：政府付费和可行性缺口补贴（VGF）。

（图片：李怡忱）

04.

PPP的发展和法律完善

历史阶段的划分，可以分为以下几段，当然有些观点会把特色年份提取出来，比如08年金融危机和2020年的疫情时期，独立成一个历史阶段。总体来说，趋势如下：

（图片：李怡忱）

不同地区的PPP项目入库数量也不同，发达地区的政府有钱，对PPP项目的依赖性相对低，所以北京、上海、广州等地的项目数量少。

（图片来源：《中国大陆PPP实践与展望》）

2017年前，PPP项目迅猛增长，但也处于相关法律模糊地带，使一些不合规的项目流出市场。PPP项目多会不符合 《招投标法》和 《行政法》的相关程序。

2017年到2020年，我国出台了相关的法律政策，2017年出现了项目落地率的拐点。PPP项目入库采用了“能进能出”原则，不合规项目可以主动退出。

（图片来源：《新形势下PPP政策梳理及发展方向》）

05.

PPP项目的运营种类

根据各个阶段中英文字母的缩写的不同组合，常见的PPP项目的运营模式有以下几种：

（图片：李怡忱）

需注意的是，上世纪流行的BT模式因其对工程项目的参与度不够项目的 “全生命周期”，已经不再被审批通过。

财政部根据项目是否是存量项目，做了存量和增量项目的划分：

存量项目：指已有建成的项目，大多只需要运营和管理。

增量项目：需要新建-改建-拆除的项目，增量指绝对值的增长，并非是增加的意思，也可以是减少。

（图片：李怡忱）

而不同运营模式，因为资产投入比例不同，社会资本参与度不同，导致了其承担的风险从低到高排序如下：

（ 图片来源：《中国大陆PPP实践与展望》）

06.

最新入库标准及合同中政府的义务

上文中提到，2017年到2020年，我国出台了相关的法律政策，2017年出现了项目落地率的拐点：

（ 图片来源：《中国大陆PPP实践与展望》）

根据2017年PPP政策规定，政府应将项目列入本级政府PPP备选项目并年度开发计划，由本级财政部门的政府和社会资本合作中心会同行业主管部门共同筛选确认，具体由财政部门的政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，开展物有所值评价工作和财政承受能力论证，通过“两个论证”后，由本级政府出具ppp项目立项批复。

2016年12月前，PPP项目可能只需要如财政部的项目库，2016年12月21日，发改委发文《传统基础建设领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》后， PPP项目不仅要入财政部的库，还要如发改委的项目库。

财政部的项目库又分为，储备项目库，执行项目库，示范项目库，目前均可在财政部政府与社会资本中心查询到。

库分为省级库和国家库，入国家库的肯定已经入了地方库；入省级示范库的通过当地批准可以申请入国家库（示范库），若国家未通过项目评审，只能是省级示范项目。不同库对应的奖补不同。

（ 图片：李怡忱）

“假PPP项目”，多是在向社会资本融资前没有申请立项、没有取得政府的批复、没有入库的项目。

自2019年7月1日起，国家发改委要求PPP的申报需要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》， 除涉密项目外，所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）生成的 项目代码分别办理 各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。

2020年，财政部废止了2014-2015年颁布的（见174-176条，第十三批废止规范性文件目录）《 关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知

财金〔2015〕167号 》、《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知财金〔2015〕21号》、《关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知财金〔2014〕113号》。

现行有效的文件中，本文将简述以下两个最近的规范文件，来谈谈入库及合同标准。

财政部关于推进政府与社会资本合作规范发展的实施意见

（财金【2019】10号）

规范的PPP项目应当符合以下条件

1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行 物有所值评价、财政承受能力论证程序；

2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等 风险；

3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的 付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

4. 项目资本金符合国家规定 比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

5. 政府方签约主体应为 县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

6. 按规定 纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：

1.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；

2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；

3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于 10%的，不予入库。

不能入库：

1. 确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的 10%。

2. 新签约项目不得 从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

3. 建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

关于印发《<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》的通知，财会〔2020〕19号

准则主要规范了政府方对依法依规签订的PPP 项目合 同的确认、计量和相关信息的列报。

此准则受用符合“双特征”和“双控制”的PPP项目：采用建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）方式运作的PPP 项目合同，和采用建设-拥有-经营-移交（BOOT）、委托运营（O&M）等其他运作方式的项目合同。

双特征：

（1）社会资本方在合同约定的运营期间内代表政府方使用PPP 项目资产提供公共产品和服务。

（2）社会资本方在合同约定的期间内就其提供的公共产品和服务获得补偿。

双控制：

（1）社会资本方在合同约定的运营期间内代表政府方使用PPP 项目资产提供公共产品和服务。

（2）社会资本方在合同约定的期间内就其提供的公共产品和服务获得补偿。

政府的义务方面，应当按照《政府会计准则第5 号——公共基础设施》、《政府会计准则第8 号——负债》等准则规定，对政府方控制的公共基础设施及相应的负债进行会计处理。

增设会计科目

政府方应当设置“1841 PPP 项目资产”一级科目，“1842 PPP 项目资产累计折旧（摊销）”一级科目，“3601 PPP 项目净资产”一级科目，管理PPP项目的余额。

重大剩余权利

政府方能够通过合同条款限制社会资本方处置或抵押项目资产，保障重大剩余权益不受损害。

政府购买服务的义务

相关义务应当按照《政府会计准则第8 号——负债》有关规定进行会计处理，会计处理结果不影响PPP 项目资产及净资产的账面价值。政府方按照《政府会计准则第8 号——负债》有关规定确认负债的，应当同时确认当期费用，在以后期间支付款项时，相应冲减负债的账面余额。

07.

相关网站和参考文献

网站：

全国人民代表大会http://www.npc.gov.cn/

中华人民共和国人民政府网站：http://www.gov.cn/

中华人民共和国财政部网站：http://www.mof.gov.cn/

中华人民共和国发展与改革委员会：https://www.ndrc.gov.cn/

财政部政府与社会资本合作中心http://www.cpppc.org/

财政部政府与社会资本合作中心入库项目查询：https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic

全国投资项目在线审批监管平台：http://new.tzxm.gov.cn/

清华大学PPP研究中心http://www.ppp.tsinghua.edu.cn/

法律政策文件：

财政部：174-176，已经废止的关于政府与社会资本规范性文件（第十三批）：http://tfs.mof.gov.cn/caizhengbuling/202002/t20200211_3468472.htm

《财政部关于推进政府与社会资本合作规范发展的实施意见》财金【2019】10号http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/10/content_5372559.htm

关于印发《<政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南》的通知，财会〔2020〕19号

http://kjs.mof.gov.cn/zhengcefabu/202012/t20201221_3636016.htm

国务院办公厅： 《国务院办公厅关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》国办发〔2021〕10号，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/15/content_5599655.htm

全国人大：《中华人民共和国招标投标法》最新（201 7年12月27）

全国人大：《 中华人民共和国行政许可法》最新（2019年5月7日）http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/64f52a065d3142ae92d95fa860e2f0e0.shtml

学者论著：

《中国大陆PPP实践与展望》，王守清，清华大学建设管理系教授；清华大学PPP研究中心首席专业，中国高校PPP论坛/联盟（72所大学）学术委员会主任。公众号：中国PPP智库，微博：botppp, ppp.tsinghua.edu.cn

《新形势下PPP政策梳理及发展方向》，鲁珊珊。

图文撰写：李怡忱

指导老师：刘婷

编辑：小土

作者：李怡忱

指导老师、带教律师