光伏项目使用设施农用地合规要点分析

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“双碳”目标为我国光伏产业的发展打开了广阔的前景和空间。其中，“光伏农业”通过打造绿色能源技术与传统农业融合发展新业态，推动“新能源+”产业模式实践，在光伏领域发展“农光互补”产业应用，开发实施农业配套光伏试点工作，不仅推动了乡村经济的增长，开辟出了一条农业发展新路径。

随着国家对于土地保护和监管力度的不断加强，光伏开发企业转而利用蔬菜大棚、鸡舍等农业设施用地进行光伏项目投资建设。目前的设施农用地管理政策尚不完备，诸多细节问题仍处于制度盲区，导致各地规定不同、管理尺度不一，给投资开发企业合规用地带来了很多困难。今天的阳光法评，阳光所新能源事业部就光伏项目使用设施农用地相关合规要点进行梳理，供相关企业参考。

光伏项目使用设施农用地的优势和基本思路

《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）发布后，光伏项目使用农用地似乎只有一条路径：农光互补（复合型）用地。农光互补项目用地有着严格的规范要求，例如支架高度、间距；有的地方甚至还出台了农业产量要求等细致规定。

根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），设施农用地是指：直接用于经营性畜禽养殖、作物栽培或水产养殖的生产设施及附属设施用地，直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地。农业大棚、畜禽舍大棚用地一般为设施农用地。

如果利用农业大棚的屋顶建设光伏项目，实质是不占地的屋顶分布式光伏项目，可以享受屋顶分布式项目的种种优惠便利政策，对于项目开发建设具有决定性的意义。有些地区还出台了对于农业大棚光伏项目的特殊优惠政策，例如广西发改委《关于申报2023年陆上风电、集中式光伏发电项目的通知》规定：“利用农业大棚、禽畜棚舍屋顶等建设的屋顶分布式光伏发电项目”无需竞争性配置，也无需配置储能。

因此，光伏项目（指光伏阵列部分）如使用设施农用地建设，其核心要点是设施农用地本身的合法合规性。至于项目升压站、集控室仍应该使用永久建设用地。

设施农用地的合规要点

（一）光伏项目备案要求

项目备案是光伏项目的“出身证”，决定了项目性质以及用地的基本要求。利用设施农用地的光伏项目备案，必须明确利用农业大棚、畜禽大棚等字样，且需明确为“分布式项目”；如果备案为“农光互补”等复合型项目，将会导致项目按照复合用地的方式利用土地，无法享受分布式项目的优惠政策。

目前，各地方对于何为“分布式”项目，接入电压等级、容量等并没有统一的要求；很多企业利用政策的“空窗期”开展了很多容量大、接入电压等级较高的“分布式”项目，存在被行政主管部门“秋后算账”的风险。

根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。

（二）设施农用地备案、上图入库及用地协议

《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，2024年12月17日将失效）规定：设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。

为了加强统一管理，自然资源部于2020年下发了《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号），规定了“设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可”。

（三）设施农用地占地性质

设施农用地本身也面临着可以占用哪些性质的土地问题。综合《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）及地方相关规定，我们归纳如下。

1. 禁止占用基本农田

虽然《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，现行有效）规定了设施农用地可以占用基本农田，但该规定事实上已经不再执行，且被《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）所取代。

2. 一般不宜占用耕地

利用耕地进行设施农业建设，也需要履行“占补平衡”、“进出平衡”等要求；实践中很少有设施农用地能够满足前述要求。

此处需要将普通的塑料大棚、覆土式大棚、日光温室用地与设施农用地进行严格区别，这些用地方式并不能满足顶棚安装光伏的要求。此外，这些用地本身也不属于设施农用地规定的“作物种植设施用地”或“畜禽水产养殖设施用地”范畴，例如《关于印发广西设施农业项目建设流程指南的通知》（桂农厅发〔2023〕42号）即规定了塑料大棚、覆土式大棚、日光温室等无需办理设施农用地手续。

需要注意的是，利用农业大棚（建在设施农用地之上）屋顶建设光伏，与在大棚间隙空地建设光伏项目存在根本性质的差别。如下图所示，我们认为这种方式实际属于“农光互补”的范畴。

（四）设施农用地期限

对设施农用地使用期限的管理分为两种：一是限定设施农用地单次备案的最长使用期，到期后需重新办理备案，如江西省规定设施农业用地使用年限原则上不超过10年，用地备案到期后需重新备案；二是规定设施农业用地使用期限不得超过土地承包经营期（如河南、广西、安徽）。

因此，设施农用地无法满足光伏项目设施使用寿命的问题，是目前法律政策无法解决的，只有依靠项目的商业安排转嫁分担相关风险。

解决方案

实践中，光伏业主将面临一个两难选择，如农业大棚不进行设施农业用地备案，光伏所依托的农业大棚将存在违法用地风险；如仅办理了农业大棚的设施农业用地备案，则光伏项目可能被认定为“将原设施农业用地用于非农业建设的违法用地行为”。

此时，为了项目用地合规，光伏业主一方面可以考虑与当地主管部门沟通能否以“BIPV光伏建筑一体化”的形式将光伏项目一并做设施农业用地备案，另一方面可以考虑与农业经营主体协商变更养殖、种植方案，不建设农业大棚，则农业大棚无需办理设施农业用地备案，光伏项目按农光互补形式建设。

设施农业用地的备案由基层农业部门负责，相关部门一般只关注农业种植养殖，对光伏项目并不了解，对设施农业用地进行非农建设的备案多持谨慎态度。光伏投资者需特别关注农业大棚使用设施农业用地的合规性，提前与属地相关部门做好沟通，确认光伏项目建设方案的可行性。

结 语

利用设施农用地建设分布式光伏项目是“夹缝中求生存”的挑战，更是对光伏企业合规性管理的一次深层考验。面对法律政策不明确、不细致的大背景，光伏企业更应从审慎角度严守合规底线要求，合理分配风险分担安排以应对逐步收紧的用地监管要求。

附：设施农业用地管理规定汇总

END

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