【政信知识大全】化债篇丨预算: 如何理解财政赤字？

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《政信知识大全》是七公片区开发公众号应广大读者全面学习政信基建融资知识的要求，于2023年开始启动编辑的政信类文章精选汇编。

《政信知识大全》汇集业内的周岳、泓创智胜、小木鱼、岳晓武(按汇编字数排序)等多位权威专家作品资料，整理汇编而成。主要分为立项、财政(化债)、城投、土地、监管等多个专题，并按需下设子类别，包含了政信基建融资类参与者必须了解的全部知识内容。

鉴于2023年11月之后发生的基建文件体系和基建融资形势的剧变，应读者强烈要求，我们对2023版《政信知识大全》进行了修订，针对新内容进行了补充，将于2025年推出《政信知识大全2025版》，目前发布的是其中部分内容。

本文转载自：岳读债市，原创作者简介：周岳 等。

周岳老师，曾担任券商首席分析师，对财政和地方债务有深入研究。

转载已获授权，内容有删节

我国的赤字主要针对一般公共预算收支而言，包括“财政赤字”和“实际赤字”。财政赤字是一个官方概念，在预算执行报告和预算草案中，赤字都是指财政赤字。官方文件中没有“实际赤字”的提法，因此可以理解为市场概念。

财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素，这些资金实际来源于以前年度财政收入，用于补齐预算赤字和决算时实际财政收支差额之间的缺口，不能再重复列入一般公共预算收入。

考虑上述因素后，我国财政赤字的计算公式为：财政赤字＝（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）-（全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金）[8]。即财政赤字等于全国一般公共预算支出总量与全国一般公共预算收入总量两者之间的差额，中央和地方的财政赤字与全国财政赤字计算方法相同。

“实际赤字”作为一个市场概念，通常被定义为全国一般公共预算支出和全国一般公共预算收入两者差额。相较于财政赤字而言，实际赤字虽不是一个正式的财政统计指标，但却能更好地度量财政支出与财政收入之间的真实差额，体现年度财政政策的积极程度。实际赤字与财政赤字之间的勾稽关系如下：

财政赤字=全国一般公共预算支出-全国一般公共预算收入+（补充预算稳定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转结余资金）=实际赤字+（补充预算稳定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转结余资金）=实际赤字+财政结余[9]

赤字率是一个衡量财政风险的重要指标，指财政赤字占当年GDP的比重。从2001年-2021年的赤字情况看，财政赤字与实际赤字基本不等，近几年后者明显大于前者，2018、2019、2020年的差额分别为13,754.23亿元、20,891.79亿元、25,093.11亿元。相应的，2018、2019和2020年的财政赤字率分别为2.59%、2.80%和3.70%，而实际赤字占GDP比重分别达到4.09%、4.92%和6.17%。

盘活存量捉襟见肘，弥补收支缺口依赖跨账簿资金调入。以2020年为例，实际赤字规模达到6.3万亿元，除了发行国债和地方政府一般债弥补赤字外，平衡预算主要有三个途径。一是多渠道盘活国有资源资产增加收入，二是加大各类结转结余资金使用力度，但经过多年“挖潜”之后，这两类途径来源较为有限；三是增加从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金的规模。2020年加上专项债和抗疫特别国债收入后，政府性基金预算超收2.3万亿元，据我们估算超过1.9万亿资金被调入一般公共预算。

[8] 2012-2014年地方政府债券还本支出被单独列出，因此这段时间财政赤字计算公式为：财政赤字＝（全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金+地方政府债券还本）-（全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金）。

[9] 此处定义“财政结余=（补充预算稳定调节基金-调入预算稳定调节基金和其他预算资金）+（结转下年支出的资金-动用结转结余资金）”，其正数值表示结余，负数值表示使用。

除特殊说明外，文中数据来源于企业预警通APP

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知识点大纲：

第一章 基建融资模式选择的剧变

一、基建融资的剧变：终结原管理库PPP，新机制退出无收益基建举债融资机制，技术三观彻底逆转。

二、全融资模式分类和选择：地方债、PPP、城投债，特许经营，融资租赁、TOT，采购工程、购买服务、ABO、F-EPC(系列)，EOD、TOD、城市更新、老旧改造、乡村振兴

三、选择次序和组合策略

第二章 违规识别：隐性债务和更严重的违法犯罪

违规举债甄别要点：谷子地，违规举债“创新”模式大全(案例)和辟谣，2023年财政部隐债通报解读

第三章 城中村改造：土地一级开发的监管与模式选择

一、概念全解读比较：土地一级开发、土地储备、棚改、片区开发、城中村改造、城市更新、做地、房票。

二、城中村改造定义和对应的支持政策，土地整理的工作内容：账怎么算，公平公开的市场化原则，土地整理的资金筹集：钱怎么用。

三、一级开发环节的合规要点和负面清单，主要错误思路和违规文件案例：做地，土地款返还，房票

如何避免“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源”违规。

第四章 片区开发：合规架构与融资破解

片区开发核心逻辑、概念辨析、项目内容和收入来源、投资主体合作架构和风险分配、绩效考核：产业导入、分层剥离融资法、专项资金、金额确定、征拆路径和成本测算、滚动开发的规模和期限、投融资规划、违规整改。

第五章 咨询机构应如何补短板应对

咨询机构如何补短板应对? 理解文件常见误区，政信领域重要文件回顾。

第六章 转型再来的融资平台

融资平台定义本质，转型目标路径指引，业务方向阶段选择和实操指引，转型失败的主因探究。