对2022年营商环境建设的若干思考

2021年，国脉研究院对全国293个地级市进行营商环境高质量发展评估，同时面向全国各省、自治区、直辖市人民政府、各地市、区县人民政府、各开发区管委会等地域公开征集营商环境建设优秀案例。旨在全面了解本年度营商环境发展成效、存在问题，并有针对性地提出营商环境优化的对策建议，为理论界和实践者提供参考。

一

研究总括

（一）城市营商环境高质量发展评估

以营商环境的内涵与建设要求为逻辑起点，在综合国际和国内营商环境评价指标的基础上，构建了2021城市营商环境高质量发展指数指标体系（4个一级指标，16个二级指标），并对293个地级市进行基础数据采样，以期获得城市营商环境高质量发展的基本情况。

（二）营商环境高质量发展优秀案例评选

根据当前营商环境发展趋势，总结出营商环境评选五大关键要素（执行力、协同力、创新力、吸引力、支撑力），以此为依据构建了“五力模型”评选体系。基于城市营商环境高质量发展评估结果和第三方推荐，评选出50个营商环境高质量发展优秀案例，以期为各地持续推进营商环境建设提供借鉴和参考。

二

研究发现

（一）发展成效

1、从评估报告来看

全国城市营商环境发展指数平均值仅为0.3759（总指数值为1），有122个城市超过平均值，占比41.5%，说明我国营商环境建设虽然取得一定成效，仍处于发展期，需要全面改革、深化提升。从4个一级指标发展指数来看，便利指数得分率为68.21%，领跑一级指标；亲清指数得分率为28.61%，位居第二；第三名活力指数得分率为24.81%，信赖指数得分率最低，仅为20.03%。总体来看，4个一级指数建设水平差异较大，亲情指数、活力指数、信赖指数远仍有较大提升空间。说明在我国城市高质量发展中，需要继续加强深化要素市场化配置程度、强化政商关系和公平公正营商环境构建，激发经济体社会创造力和市场活力。

2、从评选报告来看

从评选报告来看，我国营商环境建设取得以下成效：

聚焦质量与效率，企业群众获得感有所提升。区域通办、跨省通办、帮办代办让企业和群众办事更加便利。如滨州市建立全市通办事项联络网，与省内15个兄弟地市建立起102个高频通办事项业务体负责人联络清单，成为山东省“异地通办”窗口线下工作流程起草试点地市，还积极拓展跨省通办范围，与31个省（直辖市、自治区）299地建立跨省通办联系。上海市宝山区起草了企业代办工作制度，并在全区范围内梳理重点企业名单，建立代办队伍，建设代办工作平台，进一步做好代办服务工作。一业一证也成为首席。如北京市经开区以便捷高效办成“一件事”为目标，试行“一表申请、一证覆盖、一章准营”的综合许可改革。

聚焦方式与平台，政务服务创新性有所提升。如北京市设立北交所，打造服务创新型中小企业主阵地，宁波市、淄博市、沈阳市等地通过取消一批、共享一批、承诺一批、核验一批，从源头上根治各类无谓证明和繁琐手续，探索建立“无证明城市”，深圳南山区推行智能化、主动化服务，实现“政策找人”、“主动兑现”的政务服务模式。

聚焦集成与创新，业务集合协同性有所提升。如广东省创建了全国首个集成政府法人服务、涉企政策库、企业扶持项目申报及其他营商资讯的涉企移动政务服务平台，实现了企业多元服务“一站式”办理、政务服务事项“免证办”、营商信息精准通达。漳州市通过招商云商系统，为客户提供政策、科技、金融等一系列对接服务，同时实现前中后期的数据效能分析，为营商环境的整体提升提供辅助决策工具。

聚焦金融与人才，要素流动高效性有所提升。如宁波市：首创“易跨保”金融服务，全链条破解跨境电商成长烦恼；上海市临港新片区：推出跨境人民币贸易融资转让服务平台；上海市松江区：“政府+园区+担保+银行”四方合作，首创融资担保“松江模式”。郑州市依托城市大脑和政务服务改革，梳理的人才工作“一件事”，涵盖教育、医疗、交通出行等领域，通过“线上+线下”融合互联为各类人才提供便捷高效、舒心顺心的“全链条”服务。

聚焦组织与执行，保障措施体系化有所提升。支撑力集中体现在顶层设计、组织保障和平台支撑上。如山西省：发布首个省级营商环境建设五年规划，海南省组建营商环境工作专班、上线“营商环境问题受理平台”、出台《海南自由贸易港优化营商环境条例》，加快形成法治化、国际化、便利化营商环境。苏州市上线“监督一点通—苏州市营商环境监督平台”，架起了纪检监察机关与企业家一键“廉通”的连心桥，更好地为市场主体保驾护航。

（二）存在问题

1、发展水平差异性较大

从入选案例的地域分布来看：东部地区共有30个案例，中部地区有11个案例，西部地区有8个案例，东北地区有1个案例。通过对搜集的293个城市营商环境高质量发展指数分析发现，在引领型、优质型城市中，东部地区占比较大；在发展型城市中，中部地区占比较大；在追赶型城市中，西部地区占比较大。综合而言，我国营商环境发展水平地域式分布现状仍未改变“东部引领、中部崛起、西部振兴”的局面，东部发达地区依然居于头部引领地位，与之相比欠发达地区营商环境整体较为落后，地域发展不均衡仍然是当前我国营商环境面临的主要问题。

2、企业群众体验感不高

各地为优化营商环境使出浑身解数，但企业群众的体验感依旧有进步空间，具体表现在以下几个方面：一是政务服务平台上公布的事项办事指南与实际办理情况不符，企业群众对服务品质的期待值降低。如网上展示的流程、材料清单不够清晰准确需要企业群众人工核实。再比如具体事项办理宣称的“一次不跑”实现度低，大部分事项都要线下办理。二是特殊群体的关注度偏低。相对于老人，残障人士在政务服务网上没有专门的主题服务，残障人士信息获取便利度比老年人低。三是办事人员专员性和服务意识有待提升。

3、政务服务创新性不够

一方面，政务数据应用进入到了一体化、协同化发展的新阶段，随着政府数据的开放与共享程度不断加深，越来越多的数据信息资源面向政府部门和民众开放，在政务服务、安防、交通、舆情、监管、教育、医疗等领域，推动了数据服务与融合应用场景多元化的发展；另一方方面，电子与政务相融合的复合型人才的欠缺，普通技术人才不熟悉政府业务，不能满足政府服务和管理的个性化、多元化需求。

4、政策服务传导性不强

政策的连续性、稳定性和可持续性是企业非常关注的一项营商环境指标。从293个城市高质量发展数据结果来看，当前各级各地政府出台多方面惠企政策，但是惠企政策的传导效率并不高，主要表现在以下几点：一是许多政策的出台往往具有临时性、应急性的特征，惠企政策的公开形式单一，市场主体知晓率不高；二是因为政策申报流程繁琐、申报资料冗杂、申报规则不够明朗等原因，许多企业对政策“不知道、找不到、看不懂”，导致惠企政策落地率较低；三是开设的惠企政策平台仅做政策罗列，缺少政策分类、政策在线兑现、政策解答、结果反馈等功能。

5、公平公正机制性不全

一是产业准入壁垒仍然存在。在传统产业向战略性新兴产业转型升级的过程中，政府存在明显的“国有企业偏好”，民营企业在新型产业准入方面依然存在困难。二是各类市场主体信息不完全对称。与国有大中型企业相比较，民营中小微企业因经营规模小、成立时间短、市场知名度低等原因，导致面临信息不完全对称的程度更高，在政府采购中话语度更低。三是地区和行业保护现象仍然存在。部分地方受政绩考核和经济利益等的影响，对本地和外来企业实施差别化待遇，导致市场准入环节存在壁垒多、门槛高、审批繁等问题，一定程度上限制了外来企业公平公正的参与市场竞争。

6、建设保障体系性不足

优化营商环境是各地区发展的重中之重，许多城市也非常关注营商环境治理机制的创新，但仍然存在部分城市保障效能偏低的情况，主要表现在五个方面：一是通过发文件、开会、提要求等方式开展工作，而忽略了顶层设计如何快速落地的制度创新；二是缺少精准地目标量化与考评措施，无法激发治理体系工作人员的积极性；三是具体精准化指标未落实到相关部门，基层单位未进行目标分解，奖惩机制不完善，导致治理体系工作人员主动创造性不足；四是尚未解决好精准指数量化难、正确引导提升难、激励机制健全难、科学监测考评难、强力惩处纠正难和全市管控覆盖难等难题；五是关起门来搞顶层设计，未充分发动专业社会力量参与。

三

对策与建议

（一）合理匹配五大发展模式

根据对收集到的数据和评选结果进行分析，本报告总结出营商环境优化发展的五种模式，建议各地区结合分指数中的具有比较优势的内容和本地区的要素禀赋，选择匹配程度最高的模式，优化营商环境建设路径。一是聚焦政务服务发展模式（服务型）。注重深层次改革政务服务管理体系，提高企业便利度和效率，表现为政务服务的高效便捷。二是市场环境优化模式（生态型），注重制定公平正义的法治环境和市场环境（如政府采购），降低企业运营成本，推出成本适宜的产业生态环境，表现为市场经济的高效有序发展。三是制度创新发展模式（创新型），注重法律制度创新，表现为技术、人才、资金等生产要素的自由流动。四是数据驱动政策招商发展模式（数据型），注重互利共赢、高效透明的投资环境，表现为推出数据精准匹配，政策落地兑现，亲商政策一键送达。五是国际化提升全要素模式（国际型），注重以高度的开放为核心，表现为政治文化交流、经贸投资往来和城市管理水平方面的国际化高标准。

（二）在获得感提升上积极作为

一是再造业务流程，转变工作中心。以企业和群众高效办成“一件事”为目标，围绕申请条件、申报方式、受理模式、审核程序、发证方式、管理架构等进行整体性再造、一体化办理。二是聚焦应用场景，优化服务体系。构建全方位服务体系，在企业开办、变更、注销，惠企政策、普惠金融、综合纳税、专项资金、用工就业等领域，在“一网通办”平台上推出一批新的应用场景，形成有更强获得感的应用成果。三是关注特殊群体，弥补数字鸿沟。制定提升老年人、残障人士等“特殊人群”办事便利度的实施方案，从硬件设施配备、服务措施保障、帮办代办队伍建设、“一件事”梳理等方面明确服务规范要求，为特殊群众提供一条龙服务。四是加强员工素质,提升服务品质。加强对窗口人员业务培训，建立服务回访制度，定期对窗口工作人员进行服务评价和量化考核，建立派驻人员激励机制，打造审批业务精湛、服务水平一流且相对稳定的窗口干部队伍。

（三）在服务创新上积极作为

一是聚焦重点领域，推动形成更多制度创新成果。准确把握制度集成创新这个根本着力点，坚持以问题为导向明确重点领域，解放思想、大胆创新，建立与区域相适应的政策制度体系，推动形成更多高质量、高标准、系统化、集成式制度创新成果，打造法治化、便利化、国际化的一流营商环境。二是突出数字赋能，优化提升服务质量与效率。以大数据赋能为抓手，整合全区政务服务、公共事业、便民惠民等方面的办事服务，不断推动掌上政务服务从“端菜点菜”向“智能推送”“非接触式”转变，满足企业、群众对办事服务便捷、高效、多元的需求。三是集合多元主体，提高创新主动性和落地性。要发挥企业群众首创精神，以更大力度调动社会各种力量资源参与其中。尤其是企业主体，因为不少企业的创新成果，就源自实操层面在业务发展遇到瓶颈时，主动探索转型发展的过程中。四是强化创新激励，营造敢闯敢试的良好氛围。进一步优化和完善既有的创新激励机制和容错机制，激发各层级、各创新主体的积极主动性和创造性。

（四）在业务协同上积极作为

一是树立“多元”“善治”观念。“多元”强调在摒弃传统单一主体治理模式的基础上，重新调整并规范政府或市场的职责权限，通过政府主体、市场主体、社会主体和公众等多元主体的共同参与提升公共治理的整体效能。而“善治”则强调通过多元主体参与公共治理，共同承担责任，实现公共利益的最大化。二是完善激励约束机制。一方面，需要建立共容利益以激励参与主体，这是规避协同治理中“搭便车”或偏离合作策略的重要前提。另一方面，应该通过制度约束，以制度化形式明确协同治理主体的角色定位和具体职责。始终遵循角色的规范，强化角色规范执行，自觉提升角色执行能力。三是创建协同治理载体。利用“互联网+营商环境建设”，构建营商环境建设大数据平台，充分利用大数据的整合实现数据共享，实现营商环境建设信息“一网尽揽”，提高信息公开与共享效率，为协同治理打下基础与前提。

（五）在政策服务上积极作为

一是建立政策库和法人空间，强化政企平台支撑措施。建设全省统一政策库，开发政策分解功能，实现入库政策的“精准解读”。建设统一的法人空间，为政企服务平台各类应用提供支撑。二是基于政策库和法人空间，促进政策查询精准化。包括分析与展示的政策知识库、提供决策支撑的政策比对、企业“轻松找政策”、政策“精准找企业”、探索“免申即享”实施路径。三是升级完善政策网上申报系统，推动政策兑现便利化。将政策兑现“事项化”梳理，构建企业政策兑现统一申报入口，实现政策兑现从申报、受理、审批、跟踪督办、办结、资金发放的全流程服务。四是建设企业诉求服务系统，健全企业诉求反馈渠道。建立企业诉求解决“快速通道”，针对一般企业普通诉求，统一扭转至12345平台，进行统一受理、统一流转、统一反馈、统一评价；针对重点企业个性诉求，借助“亲清政企通”诉求模块进行专项分发、流转、反馈，以便有针对性的、高效的解决企业难题。

（六）在创新监管上积极作为

推行信用风险分级分类监管，构建“覆盖全面、约束有力、规范有序”的信用监管秩序。一是以分级分类监管为核心，以风险分析为基础，按照风险评价指标，将企业信用风险分为不同等级。二是企业信用风险等级评定结果与“双随机、一公开”监管有机结合，根据信用等级高低采取差异化监管措施，全面树立对守法诚信者“无事不扰”，对违法失信者“利剑高悬”的管理理念。三是将分级分类监管与 “智慧监管”相融合，利用大数据、人工智能等技术“感知”企业，开展风险智能预警，及早防范化解行业性、区域性风险，推动监管关口前移，提升监管的精准性和靶向性。四是坚持制度集成创新，探索融企业自律、业界自治、社会共治、政府统筹为一体的监管模式。

（七）在公平公正上积极作为

从规则公平、执法公平和反垄断等角度维护公平的竞争秩序，保证对不同所有制企业一视同仁，同等对待。一是讲求政府诚信，信守招商承诺、服务承诺，对历史遗留问题和市场主体的合理诉求，尽快给予协调解决。要增强政策的时效性和延续性，坚决避免朝令夕改。二是完善公平竞争审查制度，加强事前防范，定期公布审查结果，通过审查和动态的监督，保证公平竞争制度的有效性。三是对突出问题进行重点清理。着力取消企业在资质资格获取、招投标、政府采购、权益保护等方面存在的差别化待遇。还要防止通过划分企业等级、增设证明事项、设立项目库、注册、认证、认定等形式导致的排除和限制竞争行为。四是还要加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。着力纠正各类中介垄断经营、强制服务等行为。

（八）在亲清政商上积极作为

一是“正负清单”规范政商行为。构建亲清新型政商关系政商交往“正负面清单”，列明党政机关工作人员和企业负责人政商交往正面行为和负面行为，为政商交往标明底线红线。二是“激励约束”营造政商氛围。政商互动机制要求政府部门主动服务民营企业，鼓励企业及时反馈发展诉求。在畅通政企沟通渠道的基础上，以容错免责机制激励政府官员担当作为，加强政商联系；以第三方发布的亲清健康指数为政企双方的交往提供外部监督与约束。三是亲清平台”拉近政商距离。建立商会对接制度、亲清家园制度等亲清载体，充当政商交往的服务平台，一方面利用其与企业之间的紧密联系，承接政府职能转移，为民营企业排忧解难；另一方面，可以整合社会资源，助推企业进步，促进区域社会经济全面发展，实现亲清建设成效最优化。

（九）在制度保障上积极作为

一是高规格推动营商环境建设。成立优化营商环境专班，由高位领导任组长和副组长，工作专班要加强顶层设计，压实工作责任，谋划推动改革创新，促使各项工作协调推进；18个营商环境评价指标牵头单位负责人，并在优化营商环境工作领导小组下设18个评价指标包抓小组，责任明晰、任务明确，全力抓好各指标优化提升工作。二是构建市场主体说了算的评价机制。企业等服务对象全面参与的营商环境评价机制，鼓励聘请第三方机构参与进来，建立起客观、公正、科学的第三方评价体系和机制。以精准统一量化营商环境指数为切入点，以科学监测考评营商环境指数为动力，分步打造快速提高营商环境的指数大数据平台。三是打造区域营商环境特色品牌。通过优化提升政务、法治和社会环境，着力丰富品牌内涵，做好品牌LOGO设计，加强线上线下品牌推广体系，打造区域营商环境品牌。

作者：国脉研究院执行副院长 王芹

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