城投公司的转型背景、存在问题和转型建议？

城投公司自诞生以来，便与中国经济社会发展的大浪潮密不可分。起初，当我们享受着城镇化进程带来的诸多红利时，城投公司还不为大家所熟知。随着国家加强债务风险管理，城投公司才开始从幕后被推到台前，成为大家争相议论的焦点。

近年来，城投公司转型蔚然成风。城投公司作为一类带有特殊目的的地方国有企业，其行业政策随经济周期不断调整。目前，城投公司转型已进入常态化阶段，那么，如何加快推进城投公司改革转型与高质量发展，继续履职好地方政府诉求？本文将从城投公司转型背景、存在问题进行解读，并提出六大转变建议。（本文摘自方达咨询团队编著《城投转型一本通》，订阅全本请联系178 2600 7000，微信同）

一、城投公司的转型背景

（一）经济形势的变化，影响着城投行业的政策走向

作为地方政府筹集资金的重要抓手，诞生于20世纪90年代的城投公司，一经成立便被用来融资，成为典型的政府融资平台。城投公司作为中国特殊的市场主体，与中国经济的大环境有着密切的关联。在经济持续稳定向好时，城投公司需要考虑如何应对监管政策收紧，谋划转型发展事宜；在经济下行压力加大时，城投公司政策适度松绑，以更好地发挥其逆周期的调节作用。当前，我国依然处于经济的恢复期，同时面临百年未有之大变局下的多重挑战，城投行业的政策也会不时调整。作为经济调节器的城投公司，唯有持续谋划转型，提升综合竞争力，方能应对各种变化。

（二）政府的治理方式，左右着城投公司的发展思路

在中国经济社会发展过程中，地方政府发挥了至关重要的作用。城投公司是政府履职的重要抓手，始终作为地方政府融资建设代理人，履行落实政府重大专项任务的基本职能，实现地方公共建设目标，不断提高城乡居民的生活质量。随着城市功能配套日益完善，城投公司的业务方向更加多元，逐步承担起城市运营和产业投资的职能，向实体化、市场化转型。

（三）城市发展新阶段，关乎着城投公司的定位走向

当前，从城市的发展规律来看，我国城市在特定时期所呈现出的经济高增长模式已难以持续。在土地资源日益稀缺、传统基础设施建设领域逐渐趋于饱和的状态下，我国城市建设从增量扩张时代进入存量开发时代，城市品质成为重要关注点，经济转型升级、保障改善民生、宜居城市建设、改善生态环境、提升城市治理能力、智慧城市建设等目标被相继提出。城投公司的重点业务领域转向城市更新、新基建建设、乡村振兴等，城投公司的职能职责也从“造城”逐步走向“营城”，承担起“城市综合运营商”的角色。

（四）常态化债务管控，要求城投公司合法合规举债

城投公司在城市化快速推进过程中功不可没，但由于监管机制不健全或相关法律法规执行不到位等原因，城投公司无序发债融资导致地方政府债务倍增。常态化债务管控要求城投公司端正举债目的，合法合规举债，用好融资渠道，良性有序发展。因此，城投公司要积极寻求市场化转型，建立起多元化、多层次的融资体系，创造稳定的现金流，实现“以融化债、以融促产、以融落项”。

（五）土地财政的式微，促使城投公司调整发展模式

城投公司的发展壮大与土地密不可分。土地财政的下行使得城投公司刺激经济增长的作用弱化，庞大的城投债务带来的利息支出严重侵蚀本不充裕的地方财政资金，越来越成为地方政府的“负担”。城投公司原来的高度依赖地方政府背书和偿还债务的模式进入困境。土地财政难以为继的情势下，城投公司应提升自身的投融资能力，加强业务板块经营能力和转型力度，进行更深层次、更有效果的改革，从而逐步摆脱对土地的依赖。

（六）投融资体制改革，要求城投公司规范项目运作

在政府债务风险管理不断加强的背景下，我国的政府投融资体制也在不断完善，城投公司自然需要按照新的体制机制要求开展投融资运作。在此情形下，城投公司逐步从单纯的“政府融资平台”转变为“投融资平台”，并进一步转变为“城市综合运营商”“国有资本投资运营主体”等。尤其是在当前“遏制增量、化解存量”的地方政府隐性债务管理基调下，城投公司合法合规承接政府投资项目、开展投融资运作显得格外重要。传统的政府投资项目承接模式的合规性值得关注，尤其是无市场化收益的公益性项目，否则会带来隐性债务风险。在新要求下，城投公司不仅要构建自身的投融资体系，还要提升投融资能力，合法合规地开展项目运作。

（七）国资国企改革，要求城投公司构建市场化机制

一般来说，城投公司是地方最大的国有企业，是地方国有资产、资源的集大成者，在地方国资国企改革进程中可谓举足轻重。国企改革“1+N”政策体系基本完善并趋于成熟，这为城投公司的改革转型提供了方法路径。2023年8月，国务院召开第二次全体会议提出“要深入实施新一轮国企改革深化提升行动”，意味着新一轮国企改革全面拉开帷幕。城投公司作为一种特殊目的的地方国有企业，肩负着服务国家和地方战略的重任，自身也需要不断谋划转型和提升综合实力。因此，新一轮国企改革深化提升行动对城投公司而言，既是新的机遇，也是新的挑战。城投公司需要持之以恒的以构建市场化经营机制为核心推动改革，打造成为综合竞争力强的市场主体。

二、城投公司普遍存在的问题

城投公司发展至今，内部存在各式各样的问题，一般有：

其一，思想观念陈旧，转型动力不足。长期以来，城投公司依托于地方政府信用和支持得以快速发展，其主要业务开展一般依附政府安排，致使从惯性上形成了行政化管理思维。

其二，功能定位不清，发展思路不明。早期成立的城投公司，其发展定位仅为资金融通平台，解决地方基础设施建设、公益性项目建设的资金来源问题。尽管城投公司是国有独资企业，但事实上是行政机关、事业单位、企业之间的混合体。

其三，业务结构单一，经营效益有限。城投公司早期除了承担政府融资职能外，还会承担一些政府性项目的代建工程，这类项目公益属性较强，资金投入大且缺乏相应的经营收入。

其四，债务包袱较重，公司发展受制。存量债务规模大，增量债务不断产生，资产负债率逐年递增。债务违约风险加大，不利于自身持续稳定发展。

其五，资产质量不优，有效价值较低。早期的城投公司主要依靠政府通过财政拨款或土地、股权等资产成立，这些资产产出效率较低、投资滞后性较强。

其六，管理基础薄弱，管理水平落后。城投公司管理水平落后，普遍存在职能分工交叉、缺漏，管理制度不健全等问题，致使整体运营管理效率低下。

其七，激励机制欠缺，专业人才够。企业的经营离不开员工的支持。企业留住人才的关键因素在于薪酬激励机制，这对于城投公司而言，同样重要。国有企业中“平均主义”的现象长期为人诟病，在激励机制建立方面严重不足，从而加剧专业人才流失。

三、城投公司转型需要实现六大转变

（一）理念上，从行政思维向市场思维转变

转变理念是城投公司实现高质量转型的前提。城投公司脱胎于地方政府，依托于地方政府信用和支持，得以快速发展。正是这样的原因，城投公司自成立以来行政化管理思维十分典型，成了兼具政府部门、事业单位、市场企业三重身份的“多面人”。大多数城投公司基本按照政府部门行政化模式管理，按照指令办事，企业市场主体地位未能真正确立。2014年国发〔2014〕43号文的发布以及新预算法的实施，从法理上宣告了城投公司政府融资职能彻底被剥离，城投公司与地方政府之间的关系也从“亲”向“清”转变，其市场化主体地位将愈发突出。但是，市场化浪潮中的竞争无处不在，“危机”此起彼伏。城投公司要想在市场竞争中获得一席之地，首先必须要与过去传统的理念告别，以积极的姿态迎接新的挑战。坚持市场导向，注重创新驱动，从思想观念上引领公司的转型发展。同时，城投公司的发展从来都离不开政府的支持，地方政府及国资监管机构也应当进一步解放思想，回归出资人角色，从以前事无巨细全部参与的“保姆”“管家”向抓大放小的出资人角色转变，管资本与适度授权相结合，对城投公司的定位、主业、经营计划、重大事项等把好关，让城投公司按照地方政府的战略规划与部署开展工作。

（二）定位上，从融资平台向国资主体转变

明确定位是城投公司高质量转型发展的中心。早期成立的城投公司，其发展定位仅为资金融通平台，解决地方基础设施建设、公益性项目建设的资金来源问题。在发展路径上依附于地方政府，依靠政府背书融资，依靠政府“输血”偿还贷款，通过“举债—投资—建设—再举债—再投资—再建设”，使得债务滚雪球式的壮大，发展越快，债务越多，甚至出现生产经营难以为继的情况。经过多年的大规模开发建设，我国城市开发由“增量时代”进入“存量时代”，与此同时，城投公司也积累了大量资产。在市场化发展过程中不能人云亦云，而必须从实际出发，从自身的现状出发，选择最恰当的发展模式，城投公司在实际转型中必须找到自己的立足点。作为政府核心资源集聚平台和地方经济发展的支撑平台，城投公司应明确自身的国资主体地位，瞄准公司核心功能“新定位”、开拓公司业务发展“新模式”、抓牢改革窗口期“新机遇”，向城市综合运营商、国有资本投资平台等转变。

（三）业务上，从融资建设向产业发展转变

优化业务布局是城投公司高质量转型的重心。城投公司作为服务于地方城市建设和社会经济发展的国有企业，主业大多围绕城市建设、城市运营等展开。想要成为市场化的城投公司，必然要有竞争力强的主业。且随着城投公司市场化属性越来越强，对业务的经济效益要求越来越高。为此，城投公司需要结合当地资源禀赋和产业基础重新谋划和布局业务体系，并对各个业务的运作模式进行重构，实现企业发展规划与城市建设和产业发展规划的同频共振。

（四）融资上，从单一间接向多元直接转变

融资转型是城投公司高质量转型发展的引擎。城投公司因城市基建融资而生，融资对于城投公司而言是生存的根本。过去，依赖于地方政府信用支持，城投公司比较容易获得融资支持，且融资方式较为单一，多以注入资产并对接政策性金融机构的单一化、间接式融资为主。随着城投公司的快速发展，大规模无序融资带来的地方政府债务风险问题得到了广泛的关注，国家和地方层面都出台了多项政策规范举债融资方式。城投公司在高质量转型过程中，应积极拓宽多元化融资渠道，不断提高直接融资比例，不但可以降低城投公司的融资成本，也可以为城投公司的发展提供源源不断的资金支持。

（五）管理上，从粗放无序向合规高效转变

管理升级是城投公司高质量转型发展的保障。城投公司自产生之日起便带有深深的行政化的烙印。粗放无序的管理下，城投公司仅发挥着“第二财政”的作用，无从体现现代企业的属性。市场化转型要求下，城投公司需要一个强大的决策机制和运作机制为支撑，这对城投公司的管理方式和管理水平提出了新的要求。为此，城投公司需要改变过去行政式的管理体系，并进行大刀阔斧的改革，如健全法人治理机制、优化组织结构、规范运作流程等，重点是构建“十大能力”。

（六）人员上，从良莠不齐向专业精干转变

人才是城投公司高质量转型发展的关键。无论是从产业发展角度，还是人口红利角度，地方政府都十分重视人才引进。作为转型发展中的城投公司，对于人才的需求程度显得更加迫切，尤其是各类专业化人才。随着市场化转型的步伐加快，城投公司需要强化人才战略，并通过引入职业经理人，招聘管理、财务、法律、金融、投资等专业人才，以及不断加强内部培养和提升等手段，进一步优化人员结构、人员水平，进而锻造出一个精干高效的人才队伍，成为城投公司高质量发展征程中的生力军。具备一支精干高效的人才队伍，具体表现在专业人才队伍充实、人才结构合理、人才选育留用机制灵活、人力资源管理战略支撑作用明显等方面。