专项债政策解读

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一、地方政府专项债券的概念

地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

二、地方政府专项债券的特点

封闭运行：以项目收益为基础，债券要与项目资产、收益相对应，与地方政府以及政府的其他债务保持相对独立。

预算管理：项目产生的现金流应当反映为政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算管理。凡是政府性基金收入项目分类中的项目都可以探索发行专项债。

自求平衡：项目收入要大于为该项目筹集资金所发行的债券的本金和产生的利息费用，实现收益覆盖本息。

三、政府专项债券的主要内容

1.债券规模。

严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

2.债券项目。

分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。

3.债券发行。

项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。

4.信息披露。

地方政府应当及时披露项目收益专项债券及其项目信息，包括专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

5.偿债责任。

项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

四、地方专项债券的投向领域

地方政府专项债券项目重点围绕以下“三个方面、十一大投向、十大行业”进行谋划。

“三个方面”指：

一是专项债券用于政府投资项目，不安排企业投资项目、土地储备项目和市场化经营的产业类项目；

二是必须是政府迟早要干的项目；

三是申报的项目必须要有一定收益。

“十大行业”指：

铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等行业项目。

五、专项债券资金可作为项目资本金

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），提出要依法合规做好专项债发行及项目配套融资工作，明确可将专项债作为符合条件的重大项目资本金。专项债券作为符合条件的重大项目资本金必须具备三个条件：

一是应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；

二是涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；

三是评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。同时还规定不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

01、铁路

02、收费公路

03、干线和东部地区支线机场

04、内河航电枢纽和港口

05、城市停车场

06、天然气管网和储气设施

07、城乡电网

08、水利

09、城镇污水垃圾收集处理

10、供水

新增三个领域：

11、国家级产业园区基础设施

12、煤炭储备设施

13、新能源电网（包括抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩）

六、专项债形成资产的监督管理

按照国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）文件规定，项目收益专项债券用于有一定收益的公益性项目，如土地储备、政府收费公路等。这些项目形成的对应资产，必须严格加强管理，为今后到期专项债务偿还提供有力保障。一是专项债券形成的资产是国有资产的重要组成部分。省级财政部门要按照财政部统一要求，同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度，实现对专项债券对应资产的动态监测。二是地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

七、项目建设资金来源方面的要求

根据国家发改委《项目收益债券管理暂行办法》（发改办财金〔2015〕2010 号）规定，项目建设资金来源应全部落实，其中投资项目资本金比例需符合国务院关于项目资本金比例的有关要求，并根据项目实施进度计划足额及时到位，贷款银行应出具贷款承诺函，其他资金来源应提供相关依据。项目实施主体的实际控制人应对项目可能超概算情况提前作出融资安排，确保项目建设资金足额到位。

一是项目建设资金来源全部落实，财政资金应出具中央财政资金或地方配套资金拨付文件等；借款应提供银行出具的贷款承诺函、授信书或贷款合同；其他资金来源须提供可靠资金来源证明文件。

二是2019年6月前发改部门批复的项目，若存在项目单位自筹部分，须提供可靠地资金来源证明文件，并由项目主管单位出函盖章。2019 年 6 月以后经发改部门批复的项目，如批复中写明了资金来源，严格按发改部门的批复资金来源落实资本金。

三是项目建设期、运营期均应根据建设、运营需求做好融资计划，债券存续期内不能存在因资金短缺造成项目建设无法进行、项目建成后无法运营、运营无法偿还本息的情况。四是因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

八、项目收益方面的要求

根据国家发改委《项目收益债券管理暂行办法》（发改办财金〔2015〕2010 号）规定，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益；项目收入是指与项目建设、运营有关的所有直接收益和可确认的间接收益。项目收入包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、财政补贴等。其中，财政补贴应逐年列入相应级别人民政府的财政预算并经同级人大批准列支，条件成熟后还应纳入有权限政府的中期财政规划。债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%“。

一是针对项目建成后的运营收益预测情况进行分析，根据发改部门批复的《项目可行性研究报告》中项目经济效益分析数据，主要评估项目运营后的收入来源、销售价格、销售数量、运营成本和上缴税金的预测是否合理。

二是对地方政府可取得的项目对应的政府性基金收入和可用于安排发债项目还本付息能力进行评估。三是对项目运营期内可取得的政府补贴可靠性进行评估。

九、项目偿债覆盖率方面的要求

根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财 预〔2017〕89 号）中要求，分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

十、对项目融资与收益自求平衡方案后续监督方面的要求

根据财政部《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办库〔2019〕364号）要求，从2020年4月1日起，各地发行地方政府新增专项债券时，须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板，以表格形式展现项目核心信息；发行的新增专项债券存续期内，各地应当按照模板格式，每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应当进行必要说明。

十一、项目融资与收益自求平衡方案编制的前期准备

专项债券申报项目必须有中介机构出具的“一案两书”：《专项债券项目实施方案》和《项目财务评价报告书》《项目法律意见书》。除此之外，针对不同用途的专项债券项目，还有一些具体的要求：

1.项目基本信息，包括项目名称、项目简介、项目概况、投资总额、建设内容、建设期等。

2.项目资本金来源信息，如有中央预算资金和地方配套资金的需准备资金拨付文件，如有其他资本金来源也需准备资金来源证明文件。

3.项目融资信息，包括融资计划、融资方式，如有借款资金准备借款合同、授信协议等。

4.经有权限的部门批复的《项目可行性研究报告》。

5.项目销售价格、数量的预测依据、价格批复文件、运营成本、上缴税金预测明细及依据。

6.如使用项目对应的基金收入和政府补贴收入偿债资金来源，准备近三年本级政府预算及收支完成情况表。

十二、地方政府新增专项债券投向的禁止类项目

主要包括政府不负有提供责任的行业领域如商业房地产和产业项目等，楼堂馆所项目以及形象工程等。

（一）全国通用禁止类项目

1.楼堂馆所。包括：党政机关办公用房、技术用房，党校行政学院，干部培训中心，行政会议中心，干部职工疗养院，以及其他各类楼堂馆所。

2.形象工程和政绩工程。包括：城市大型雕塑，景观提升工程，街区亮化工程，园林绿化工程，文化庆典和主题论坛场地设施，其他各类形象工程和政绩工程。

3.房地产等其他项目。包括：一般房地产开发，企业生产线或生产设备，用于租赁住房建设以外的土地储备，主题公园等商业设施。

（二）高风险地区禁止类项目

在全国禁止类项目清单的基础上，政府（隐性）债务较重、潜在财政风险较大的高风险地区还增加以下禁止类项目：

1.交通基础设施。城市轨道交通。

2.社会事业。除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。

3.市政基础设施。除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。

4.棚户区改造。棚户区改造新开工项目。

政府专项债券资金原则上不得用于PPP项目，PPP项目的融资责任及相关风险由社会资本方承担。

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