中欧全面投资协定：协议内容与发展历程

编者按

《中欧全面投资协定》（简称“中欧CAI”）对标国际高标准经贸规则，着眼于制度型开放，是一项全面、平衡、高水平、互利共赢的协定。该协定所涉及领域远远超越传统双边投资协定，谈判成果涵盖市场准入承诺、公平竞争规则、可持续发展和争端解决四个方面内容。《中欧全面投资协定》符合中欧双方和世界的共同利益，如能落地实施，将在促进中欧双边经贸合作、拉动世界经济增长等方面发挥重要作用。同时，该协定也将通过促进中欧双边贸易、投资增长，深化中欧金融领域开放合作等方式为人民币国际化提供有力支持。由于欧洲议会冻结了该协定的审议程序，因此其签署生效进程遭遇了重大挫折。虽然目前还不清楚该协定能否重启，但该协定主要面向发达经济体、适用高标准经贸规则，对于我们研究人民币国际化问题仍然具有很好的现实意义和政策参考价值。本文从背景、内容与发展历程等角度介绍中欧CAI。必须看到，与发达经济体广泛开展高标准国际经贸合作，既是我国构建双循环新发展格局、推动高质量发展的应有之义，也是在人民币国际化进入纵深发展阶段后必须迈过的一道关卡。

作者 | 中国人民大学国际货币研究所（IMI）课题组

01

协定背景

《中欧全面投资协定》（China-EU Comprehensive Agreement on Investment，简称“中欧CAI”）谈判始于2014年初。自中国加入WTO后，中欧经贸往来日益密切。由商务部数据可知，截至2013年，欧盟连续10年成为中国第一大贸易伙伴，中国连续11年保持欧盟第二大贸易伙伴位置，双边贸易额由2001年的766.3亿美元上升至2013年的5591亿美元，贸易发展势头良好。尽管中欧贸易呈现迅猛发展态势，但双边投资水平较低，与中欧的经济体量和双边贸易额度并不相符。2007—2013年中国对欧盟直接投资额呈先上升后下降趋势，但中国对欧盟直接投资额占中国对外直接投资总额比重不高，2013年占比仅为4.2%，如下图所示。中国对外直接投资的60%分布在亚洲、拉丁美洲等国家，对欧洲国家投资较少。与此同时，欧盟对华实际投资额同样处于较低水平，2013年欧盟对华实际投资65.18亿美元，占中国实际使用外资金额的比重仅为5.26％。中欧双边投资处于较低水平，具有较大的发展空间，双方在投资领域存在巨大的发展潜力。

图 1中欧投资流量数据（2007—2013）

另外，中欧双方已有投资协定已经不能满足中欧经贸关系发展的现实需要。20世纪八九十年代，中国与除爱尔兰以外的欧盟成员签订了水平不一的双边投资协定（bilateral investment treaty，BIT）。这些投资协定有以下特点：一是上述协定是在中国经济发展较为落后、急切寻求境外直接投资的背景下签订的，主要目的是吸引欧洲对华投资，内容主要涉及欧方企业在中国投资的法律保护，侧重于反映欧洲国家的利益。二是《里斯本条约》于2009年生效后，外商直接投资被纳入欧盟共同贸易的范畴，成为欧盟的专属权限，有关投资的权能由成员过渡到欧盟，已经签署的上述双边投资协定的法律效力受到影响。三是上述协定缺少市场准入、企业运营、可持续发展等方面的内容。

2007—2008年全球金融危机与2010—2011年欧洲主权债务危机相继爆发后，欧盟在经济危机的冲击之下更乐于吸引外国投资，提振本国经济。与此同时，中国的“走出去”战略也已经发展到了企业进入和开拓发达国家市场的阶段，需要更好的国际环境来促进“走出去”战略的进一步发展。在此背景下，双方此前签订的双边投资协定已经不再适应各国的投资水平、国际经济地位和国内经济现状，不再满足中欧双方相互开放市场、提高投资自由化水平的需要。一份包含投资自由化、市场准入、劳工待遇、可持续发展等各方面内容的综合投资协定成为中欧经贸关系发展的客观需要。基于上述原因，中国和欧盟双方启动了投资协定谈判，以期为双方投资者提供可预见的、长期进入欧盟和中国市场的渠道，保护投资者及其投资。

自2013年至2020年，历时７年，中欧双方共进行了35轮谈判，其间经历重重阻碍，多种因素相互交织，过程艰难曲折，最终于2020年12月30日宣布如期完成谈判。这对中欧发展具有里程碑意义，不仅有助于促进中欧合作，为区域经济一体化带来更多机遇，还将有力拉动后疫情时代世界经济复苏，提振全球经济增长信心，加速新一轮经贸规则重构。但在欧盟内部反对势力和美方施压下，欧洲议会于不到半年之后的2021年5月20日通过了冻结中欧CAI的议案，为协定前景蒙上了一层阴影。

尽管目前协定签署面临一定阻碍，但从长远来看，求同存异、合作共赢是中欧关系的主基调。中国在协定中体现了极大诚意，并正在非常积极地探索不同的路径。在中欧经贸合作和对话交流日益密切的背景下，中欧双方应共同努力，一道克服困难，尽快释放这份协定对推动中欧合作的巨大潜力。

02

协定内容

（一）中欧CAI内容概览

中欧CAI签署后，预计将取代中国与欧盟成员之间现行有效的双边投资协定，为中欧双向投资提供统一的法律框架。从已公布的文件来看，协定主要包括序言和六个章节，内容简介如下。

序言部分主要介绍协定背景和国际承诺，重申《世界人权宣言》和《联合国宪章》的原则，简要提及保护环境、保证劳工权利、企业社会责任等内容。

第一章，目标和一般定义。该章共两节。第一节规定了协定目标，即为促进和发展双方之间的贸易和投资创造更好的环境，为投资自由化做出必要安排；双方有权在领土内进行管理以实现合法的政策目标。第二节对协定涉及的概念进行了定义。

第二章，投资自由化。该章共七节。第一节规定了本章的适用范围；第二节为市场准入，承诺仅在特定部门和特定情况下实施数量限制；第三节强调禁止业绩要求，说明涵盖实体相关内容，同时对监管机构的公平性、非歧视性和独立性做出了规定；第四节和第五节与国民待遇和最惠国待遇相关；第六节对高级管理人员和董事会、自然人因业务目的入境和临时居留及其透明度进行了安排；第七节说明了不合规的措施和例外情况。

第三章，监管框架。该章共三节。第一节从定义和范围、授予许可证和资格的条件、授予许可证和资格的程序三个方面规范了双方内部法规的订立；第二节为透明度相关内容，包括信息公开、一般透明度义务、公示、联络点和提供信息、行政诉讼、复核上诉等内容；第三节为金融服务相关内容，涉及有效和透明的监管、新金融服务、特定例外情况、自律组织、支付结算系统等。

第四章，投资与可持续发展。该章共四节，第一节为背景和目标，双方承诺追求可持续发展，并认识到经济发展、社会发展和环境保护是可持续发展中相互依存、相辅相成的三个方面；第二节和第三节分别规定了环境和劳工领域与投资的关系，涉及政策修订、保护水平、与多边协定的关系、相关问题的对话与合作等内容，提出鼓励有利于可持续发展的投资；第四节提出了本章相关内容的解决分歧的机制，涵盖磋商、共同商定的解决方案、专家组、程序透明度等内容。

第五章，争端解决。该章的目的在于建立高效的争端解决机制以避免和解决双方之间可能存在的争议，尽可能地通过和平方式解决争端，具体内容包括磋商机制、调解程序、共商方案、设立仲裁小组、合规审查等。

第六章，机制和最终条款。该章共两节。第一节为机制，规定了投资委员会的组成和职责，下设投资工作小组和可持续发展小组；第二节为最终条款，涉及双方定期对话，协定修正，投资保护协商与投资争端解决，一般例外条款，影响资本流动，支付或转移的措施，征税，协议的权利与义务，与其他协议的关系，等等。

（二）核心内容

中欧CAI对标国际高标准经贸规则，着眼于制度型开放，是一项全面、平衡、高水平、互利共赢的协定。其核心内容包括市场准入承诺、公平竞争规则、可持续发展与争端解决机制。

1.市场准入承诺

总体而言，中欧双方均给予了对方最大限度的市场准入承诺，主要体现在三个方面：一是采取准入前国民待遇加负面清单模式。除负面清单中罗列的行业外，所有行业和部门均享受国民待遇。中欧双方承诺在负面清单外不以法律法规或政策来限制企业数量、投资额、营业额、产量、人员任命、技术研发等问题，同时尽力保证投资者合法转移投资收益，允许双方人员入境停留和居住。二是全方位保障投资自由化。协定说明了全面国民待遇、最惠国待遇、高级管理人员和董事会成员以及禁止业绩要求等四个方面的主要规制。三是双向实质性开放覆盖面进一步扩大。在中国层面，中国首次在包括制造业和服务业在内的所有行业以负面清单的形式做出了开放承诺。在服务业行业，特别是在金融服务、医疗服务、电信服务、国际海运服务等领域，中国承诺将进一步扩大对欧盟企业的开放力度，使欧盟企业在更广泛的领域在华开展业务。在欧盟层面，欧盟在制造业领域对中国做出了进一步的投资开放承诺，包括新能源、环保、电子产业等。欧盟在服务业领域的开放水平已较高，此次协定并未做出进一步开放的实质性承诺。

2.公平竞争规则

公平竞争一直是国际经贸规则制定的焦点议题，中欧全面投资协定在这方面的要求主要有三点：一是国有企业竞争中立。协定并未直接使用“国有企业”的定义，而是以“涵盖实体”扩大国有企业指代范围，在此框架下，国有企业不仅包括由各级政府特别是国资委控股的企业，而且包括国资委参股企业、国家指定的垄断企业以及享有特殊权利的企业等。同时，协定提出针对 “涵盖实体”的三项核心义务：商业考虑义务要求双方的涵盖实体必须根据商业考虑的原则采取行动；非歧视义务要求涵盖实体在采购和销售商品或服务时不得采取歧视性行为，包括制定不同的价格、提供不同的品质等；透明度义务允许缔约方提出公布涵盖实体的股权结构、组织架构等信息的要求。二是禁止强制性技术转让。协定建立了禁止强制性技术转让的明确规则，还要求缔约双方监管机构在未得到当事方授权的情况下不得披露搜集到的商业机密信息。三是确保补贴透明度。协定明确将制造业和服务业部门的补贴纳入透明度义务范围，补充了现行多边规则中对透明度要求的空白。同时，协定还将适用具体的协商程序，要求任何一方提供关于可能对另一方投资利益产生负面影响的任何补贴的额外资料，并寻求消除这些负面影响的解决方案。

3.可持续发展

可持续发展是双边投资协定中的双赢概念，在协定谈判中，双方就可持续发展达成了共识，相关规则主要由环保条款和劳动条款构成，涉及劳工、环境、气候等规定。中欧双方承诺不以牺牲劳工利益和环保标准来促进投资，承诺不得将劳工和环境标准用于投资保护主义目的。在环保方面，中国和欧盟分别作为世界最大和第三大温室气体排放者，在可持续发展上具有较一致的价值理念和政策目标，承诺切实履行《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》；在劳动条款方面，中国国内劳动立法日益完善，与国际劳工标准的差距已越来越小，双方就劳工标准问题达成共识，承诺有效执行国际劳工组织公约，努力争取批准尚未批准的国际劳工组织基本公约，并承诺继续努力争取批准国际劳工组织关于强迫劳动的基本公约。对于落实可持续发展承诺中可能出现的分歧，协定还专门制定了独立于整个协定的争端解决及执行机制，包含政府磋商、专家小组仲裁、争议解决方案等内容。

4.争端解决机制

中欧CAI要求建立一个有效、透明的机制以避免和解决双方之间的争端。协定关于争端解决的机制以磋商为基础，若出现争端，双方首先就问题进行协商以达成共识。如无法达成共识，则可诉诸仲裁小组。协定对仲裁小组的构成、议事程序、成员行为均做出了专门规定，以确保其行为独立、处事公正。

目前国际双边投资协定中的争端解决机制多为以国际仲裁为基础的投资者国家争端解决机制（ISDS）：允许投资者对东道国违反投资协定的行为提起诉讼，如果投资者胜诉，东道国将向投资者支付违约金。这种争端解决机制的特点在于投资者可以不借助母国政府直接将东道国政府诉至国际仲裁机构，赋予了投资者极大的便利，但对东道国的国家管制主权较为不利。目前的协定内容并未包含关于投资者与东道国之间争端解决机制的条款，有关内容还需双方继续协商。其中，中国主张对现有ISDS进行一定程度的改革，欧盟则主张将ISDS司法化，建立一个司法化运行模式的投资法庭。

本文选自《人民币国际化报告2023——更广泛多层次经贸合作》第四章《中欧CAI与人民币国际化》。该部分课题的负责人为：陆利平、尚文婷、肖静、郑海涛。

整理：丁培桓

监制：刘越

版面编辑｜李欣瑜

责任编辑｜李锦璇、蒋旭

主编｜朱霜霜

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