引言：存量盘活是对存量的重新认知，也是城市功能的重新发现，城市不仅是一个载体，更是一个“生命体”，通过存量盘活，促进城市“新陈代谢”，重塑城市空间、调整产业结构、补齐功能短板、把各方力量和各方资源集成好，引导形成城市“自更新”“善更新”的循环体系，为城市发展创造更多生命力。

针对闲置资产问题，传统的两种处理方式是出售和租赁。但这些传统方式并不能完全解决闲置资产带来的负面影响，往往会造成市场不足、管理和维护成本高昂等困难和挑战。尤其是针对存量土地和基础设施的盘活，往往具有投资大，回现周期长的特点，靠的是长期经营中不断提升资产价值，进而产生稳定的现金流回报。并且在后续经营过程中，或是由于经济效益不佳，或是管理成本增高，或是安全隐患等问题，难以在大范围内推广和普及，部分资产盘活效果不佳，依然给社会带来了很多后续麻烦。

如何在解决这些问题的同时，真正实现闲置资产的价值？

2021年，国家“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称19号文），首次出台了存量资产盘活的专项文件，强调要在“重点领域”、“重点区域”加快存量资产盘活，其中国央企要发挥带头表率作用，同时也支持民间资本和市场主体参与盘活工作。

表1：国有资产盘活政策支持体系进入深化完善阶段

以此为纲领性文件，国家发改委、财政部、国资委、上交所等相关机构相应出台系列配套文件（表1、表2），其中财政部2022年10月发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称124号文），对行政事业单位资产盘活进行了细化部署。

表2：2022年5月以来国家各部委密集出台政策推动资产盘活

国有存量资产盘活、统筹存量和增量资产已成为各级政府国资优化的重要诉求和重点任务。

综合来看，国家政策层面呈现四个突出特点：

一是促盘活和防风险同步发力。从系列文件来看，相关部委进一步明确了盘活资产的领域、区域、资金用途、方式、配套支持政策，存量资产盘活进度有望加快；但另一方面，并未放松绩效导向和风险管控要求，突出强调在盘活存量资产中要“严禁新增地方政府隐性债务”和“严防国有资产流失”。

二是扩大有效投资是核心目的。从盘活资金用途上看，主要包括化债、稳投资、支持重大区域战略落实等，其中新增投资是核心目的。在存量资产与新项目建设资金需求矛盾愈发突出的背景下，政策强调要把回收资金用于重点领域建设，形成新的有效投资，实现良性循环。而化债则主要针对部分政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区（可适当用于“三保”支出及债务还本付息）和债务负担重的企业（可“适当用于”化债相关用途）。

三是重点领域、区域、企业先行先试，再逐渐铺开。政策要求聚焦重点领域、重点区域、重点企业，资产盘活绝非“一哄而上”，而将是个逐步开展的过程，将会通过部分“试验田”按照新要求新标准，在先行先试、示范引领上有所突破，再逐步全面铺开。当前，盘活主体仍将以国企为主，盘活对象中基础设施项目资产仍为重点，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等，此外，具有改扩建潜力的项目资产以及闲置资产、非主业资产也将会有序开展盘活工作；重点区域包括三大类，一是建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区，目的是筹措资金支持新项目建设；二是地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区（财政收支缺口/债务率），目的是稳妥化解地方政府债务风险，提升财政可持续能力，合理支持新项目建设；三是国家战略区域，包括京津冀、长三角、粤港澳等。

四是分类盘活，提升国有资产运营水平。国有存量资产类型多、涉及面广、需盘活成因不同，需有分类盘点推进的思维。19号文明确提出，要灵活采取多种方式来有效盘活不同类型的存量资产。需要说明的是，资产盘活并非简单的资产交易变现，也可以通过提升管理效能、混改引战、功能改造等市场化手段来提升资产利用效率和运营效益，这也符合国企改革的发力方向。

NEWS

国家相关文件为各级政府进一步盘活国有资产提供了统一指导，2022年7月份以来，多省市积极跟进出台相关政策，如陕西、湖南、河南、辽宁、山西、安徽、天津、南京、绍兴等。地方指导文件整体部署与国家政策高度一致。

另一方面，在盘活的重点领域也更为细化，除国家文件中较为详尽的基础设施领域外，多地还细化了其他领域的要求，如城市更新、片区开发、有现金流的市政基础设施（如城镇供水、供气、污水、垃圾处理、停车场）、综合交通枢纽改造，以及闲置或低效资产再开发用于保租房建设领域等。

针对低效待提升资产，可依托两类公司、行业龙头国企、第三方机构等，通过改扩建、功能再开发、城市更新、整合资产、混改、引入战略投资方和专业运营管理机构等方式，提升存量资产的运营管理能力和价值品质。以老旧居民楼和厂房盘活为例，各地改造用于人才公寓、保租房已成热点趋势，如位于江苏省常州市的漫柏未来人才社区，仅用不到一年时间整体盘活占地17.2万方的产业园原有闲置宿舍，改造出3118间人才公寓，出租率稳定在98%以上，在不改变用地属性的前提下，不仅有效防止了国有资产流失，更通过市场化的运营思维和管理手段，为城市引入大批青年流量，实现了再造一座青年友好城市的名片。

人才社区作为传统人才公寓的2.0甚至3.0模式，重新定义年轻人的生活方式，改造后不仅可以满足居住需求，同时还可以承担商业、办公、创客、产业孵化等多种功能。人才社区的建设，不仅可以解决闲置资产问题，更大的作用在于可促进城市发展和推进人才引进，在党的二十大报告提出“加快建设国家战略人才力量”的当下，具有重大借鉴和实践意义。

地方政府存量资产盘活建议

国企存量资产的盘活是一项系统性工程，既需要单体企业的发力，也需要各参与主体专业运作、利益共享，主要涉及地方政府、国有企业、金融机构、社会资本、专业运营服务机构等。

摸清存量资产状况是制定行动方案的前提，是落实盘活条件的基础。因此，需要全面梳理存量资产的权属、手续、负债、运营等情况，汇总筛选出具备盘活条件的项目。

地方政府/国企平台的存量资产类型多、涉及面广、成因不同，且资产属性、经营状况各不相同。因此，需要灵活、综合运用多种方式来有效盘活的存量资产。

存量资产盘活过程涉及各类手续，包括财政、税务、自然资源、发改、住建、国资等部门，且各部门亦有待盘活存量资产。因此，需要政府统筹各部门工作，加强信息沟通和政策衔接。

存量资产盘活需要科学的顶层设计和整体推动，因此不仅需要国企平台发挥作用，也需要专业机构的规划设计和运营能力，依托国企平台整体推动、整合盘活国企的长期闲置资产和非主业资产，提高资产运营管理效率。