【投融资研究与实务】探索应用WOD模式提升水利项目市场化融资能力｜中国投资

原创 吴有红等 中国投资参考

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吴有红

中国宏观经济研究院投资研究所

张建红

中国国际工程咨询有限公司

王蕾

中国水利水电科学研究院

导读

WOD模式的核心机理是“增肥哺瘦”，将水安全保障能力提升带来的外溢效益加以回收并反哺水利基础设施投入，形成水利建设投入和回收的闭环。WOD模式要实现“增肥哺瘦”的设计初衷，有赖于关联关系、一体开发、自求平衡三大核心原则

●水利项目面临市场化融资难题

●WOD模式是破解水利项目市场化融资瓶颈的重要探索

●建议

水利基础设施是经济社会发展的重要支撑，具有战略性、基础性和先导性作用，加强水利基础设施建设也是扩大有效投资的重要领域。当前，我国水利进入高质量发展的新阶段，对水安全保障提出了新要求，建设任务重、资金需求大，亟需通过新型模式拓宽建设资金筹措渠道。水安全保障导向的开发（WOD）模式将公益性较强、收益性差的水利项目与收益较好的关联产业有效融合、组合开发，为水利项目市场化融资提供了一种可行路径，具有较大应用价值。

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水利项目面临市场化融资难题

落实《“十四五”水安全保障规划》提出的水安全保障目标任务，必须坚持深入推进“两手发力”，在争取加大政府投入的同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这要求创新多元化投融资模式，更多运用市场化融资手段，拓宽中长期资金筹措渠道，加快补齐水安全保障短板、消除薄弱环节。然而，大多数水利项目缺乏收费机制，自身不产生直接收益或收益较少，呈现公益性突出而盈利性不足的典型特征，面临突出的市场化融资难题。

目前，全国水利建设投资高度依赖于政府投入，资金筹措渠道较单一。根据历年《全国水利发展统计公报》披露的数据分析，“十二五”期间，水利建设投资资金来源中政府投资占比均在86%以上。2016年以来，随着PPP模式在水利领域的推广应用，政府投资占比有所下降，一度降至75%。伴随着PPP模式进入规范发展阶段，水利建设投资资金来源中政府投资占比再度上升，2020年重新回到80%以上。从中央和地方政府投入结构看，中央投资占比从2011年的46.5%降至2020年的21.8%，总体呈下降趋势。同期地方投资占比攀升，地方政府面临的水利建设投资资金筹措压力加大。

除政府投资外，水利项目主要通过银行贷款等方式筹措债务性资金，而通过发行债券等方式融入的投资资金规模较少，占每年水利建设投资的比重长期低于1%。2020年以来，随着专项债券利用规模不断扩大，水利项目债务融资格局有所变化。2022年，全国水利项目落实地方政府专项债券2036亿元，占全国水利建设投资规模的18%，成为水利建设资金的重要来源渠道。但与交通、市政等其他领域相比，水利领域利用专项债券规模不大，且主要集中于城乡供水等少数领域。此外，近年来，水利领域企业和私人投资占比有所增加，2020年达到8.4%，且首次超过国内贷款占比，表明水利领域已有越来越多的社会资本参与进来，投资主体多元化程度有所提高。但由于水利项目财务收益率低、回报周期长等因素制约，社会资本投资积极性仍然不高、参与率较低，占总投资的比重不足10%，明显低于政府投资占比。

WOD模式是破解水利项目市场化融资瓶颈的重要探索

传统开发模式下，水利项目和产业开发项目由不同的主体实施，水安全保障能力提升带来的周边土地增值、产业开发收益等外溢效益并不能直接被水利项目投资人所获得。这是传统开发模式下水利项目回报水平低、社会资本投资积极性不高的重要原因。

有别于传统开发模式，WOD模式通过构建外溢效益回收机制，将全部或部分外溢效益返还给水利项目投资人，实现水利工程建设的外部效益内部化，促进整体项目财务平衡和信用结构优化。实施WOD模式有助于破解水利项目融资面临的现金流不足、合格抵（质）押品缺乏等突出瓶颈制约，为项目市场化融资提供一种可行路径，缓解水利项目资金投入不足、社会资本参与不足的困境，有效促进水利项目落地。

WOD模式的核心机理是“增肥哺瘦”，将水安全保障能力提升带来的外溢效益加以回收并反哺水利基础设施投入，形成水利建设投入和回收的闭环。WOD模式要实现“增肥哺瘦”的设计初衷，有赖于关联关系、一体开发、自求平衡三大核心原则。

一是关联关系。水安全保障与产业开发应具有较强的关联性，水安全保障是产业开发项目的投入要素，产业开发收益的取得依赖于良好的水安全保障条件。WOD项目须坚持水安全保障优先，这是厚植水生态产品价值的前提，也是发展关联产业的基础，并可以有效避免实操中可能出现的“先肥后瘦”、“肥多瘦少”等问题。

二是一体开发。WOD模式将水利项目与关联产业项目交由一个市场主体整体实施、统筹推进，并在项目内部建立产业开发收益反哺水利建设投入的良性机制。相较于政府通过税收、土地出让金等形式回收部分外溢价值，WOD模式强调的一体化实施方式可以建立更为直接、也更有效的反哺机制。

三是自求平衡。激发社会资本投资水利项目积极性的关键是完善合理投资回报机制。在现有政策条件下，政府对处于运营期的项目给予运营补贴的操作空间非常有限，项目投资人主要靠项目经营收益获取投资回报。WOD项目须算好综合账，确保整体项目具有合理收益并实现项目收益与成本平衡，提高项目可融资性，减少对政府投入的依赖度。这意味着投资人要精准选择具有较好发展前景和较大收益空间的关联产业，这是实现WOD项目整体投入与产出平衡的重要保障。与此同时，还要激励投资人提高水资源等全要素资源利用效率，创新商业模式，降低项目成本，从而不断提升产业开发收益规模和水平。

建议

（一）适时开展WOD模式试点示范

目前，普遍推广WOD模式尚存在一定难度，但鉴于其对水利项目市场化融资具有突破意义，值得各方积极探索。建议在全国范围内选择若干典型水利项目，开展WOD模式试点示范。由于各地资源禀赋和产业发展基础不尽相同，试点工作要因地制宜，鼓励发挥试点地区首创精神，重点聚焦水利项目和关联产业融合实施、收入来源拓宽、项目收益内部反哺机制、投融资模式创新等方面开展试点。通过实施试点项目，发现水利项目与关联产业一体化融合实施的新情况新问题，探索解决路径，并由点及面，总结形成可复制、可推广的经验做法，引导各地区积极学习借鉴。

（二）提升WOD项目谋划质量

加强WOD项目科学决策，充分论证项目建设必要性、方案可行性及风险可控性，注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设实施方案。有别于其他投资项目，WOD模式要以水安全保障为导向，清晰界定要解决的水安全保障问题是谋划项目的第一步。结合区域水安全保障需求，识别具有实施紧迫性强、能释放产业有效需求、对关联产业具有较强外溢效益的水利项目，合理确定水利建设内容和建设规模。在此基础上，通过分析水安全保障能力提升后外溢效益的流向，结合项目收益水平等综合测算，准确识别关联产业，明确产业开发项目的边界范围、建设内容等。具体而言，可重点考虑以下组合开发路径：盘活闲置水库等存量优质水利资源，提升项目收益水平，并和新建水利项目统筹实施；将水利建设和土地综合开发利用有机结合；培育和发展绿色有机农产品、制药、食品、饮料、酿酒、滨水康养等水敏感型产业。

（三）完善配套改革举措

为提高WOD项目收益水平，激发社会资本参与积极性，要加大配套政策支持力度。首先，要落实水价综合改革、水资源资产产权制度、水利工程产权制度等改革举措，保障水利工程投资合理收益。其次，做好顶层设计，加强政策衔接，完善规划管理、土地供应、建设标准规范等配套政策，明确项目边界划定、土地利用、空间规划、权益分配、社会资本方确定等操作指南或标准规范。此外，要加大配套资金支持力度。在风险可控情况下，加大专项债用作水利项目资本金的比例，充分发挥开发性金融大额、中长期、低成本资金优势，为WOD试点项目融资提供有力支持。政府可通过资本金注入、投资补助等方式，对WOD试点项目予以支持，提高社会资本投资回报，增强项目吸引力，充分发挥政府投资的引导带动作用。

（四）坚守合规底线

合规是WOD模式行稳致远的基础。在WOD模式试点期间，要从源头上提高项目质量，确保项目依法合规，不能以WOD模式创新名义突破招投标、政府采购、国土空间用途管制、国有资产管理等现有法律法规政策要求，尤其是不能突破水资源刚性约束，削弱水旱灾害防御能力、水资源节约集约安全利用能力、水资源优化配置能力、河湖生态保护治理能力。对于政府投资参与的WOD项目，要严格把关项目建设和运营期间资金来源和落实情况，从源头上防范政府债务风险。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2023年7月号

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